La COP21 [1] a, pour plusieurs raisons, marqué l’histoire des COP climatiques [2] tant par le moment et le lieu où elle s’est tenue, que par l’organisation de la négociation, et surtout par la manière avec laquelle la diplomatie française est parvenue à un accord final.

Cette conférence s’est ouverte au Bourget le 30 novembre 2015 dans un contexte particulier : deux semaines auparavant, Paris et sa banlieue Nord (là précisément où se déroulait la réunion) avaient vécu la plus sanglante attaque terroriste de l’histoire de France. Rassembler près de 180 chefs d’État et de gouvernement, et sécuriser pendant treize jours un rassemblement de dizaines de milliers de participants - membre des délégations accompagnant ces chefs d’État, délégués de l’ONU, de l’Union européenne et de l’Union africaine, scientifiques, membres des organisations non-gouvernementales, représentants des grandes villes, journalistes, techniciens divers - pouvait sembler une gageure, quelques jours à peine après que le pays avait connu un tel traumatisme. De ce point de vue, ces deux semaines sans accroc constituèrent un succès indiscutable pour le pays organisateur.

Un double pari : sécuritaire et diplomatique

Voulue en 2012 par le président François Hollande, la candidature de la France à l’organisation de la COP21 a été préparée pendant deux années par une équipe dirigée par le ministre des Affaires étrangères, Laurent Fabius, assisté de Laurence Tubiana [3]. Laurent Fabius, au départ plus prudent sur la décision de candidature de la France pour être l’hôte de cette COP21, parvint à mobiliser l’appareil diplomatique et une partie de l’appareil d’État ; il prit notamment quatre initiatives qui bouleversèrent les traditions des précédentes COP et allaient révéler leur efficacité :

• Faire venir les chefs d’État et de gouvernement à l’ouverture de la conférence, alors que traditionnellement, ils étaient conviés à s’exprimer en conclusion pour approuver un texte quand leurs représentants étaient parvenus à un accord, ce qui n’était pas toujours le cas. L’inversion décidée par la présidence française aboutit à ce que les prises de parole des chefs d’État et de gouvernement fixent le cadre à l’intérieur duquel leurs négociateurs se trouvaient désormais enfermés ou limités : il était possible à la présidence française ou aux diplomates onusiens de rétorquer à tel délégué qu’il déviait de la ligne proclamée par ses autorités, ces dernières étant plus enclines à se montrer, devant l’opinion et la presse mondiales, en faveur d’un accord sur le réchauffement climatique. Négocier après avoir entendu proclamer ces principes s’est révélé autrement plus efficace que laisser des négociateurs accentuer des points de clivage en attendant que leurs autorités tranchent le différend.
• Organiser plusieurs rencontres informelles de préparation en y invitant le plus grand nombre de pays, pour travailler sur les divers aspects de la négociation, et proposer aux délégués de pays considérés comme réticents ou « difficiles » d’être rapporteurs des travaux des commissions chargées de débroussailler les sujets et d’éclairer les débats. Ces délégués devaient donc nécessairement abandonner leur attitude souvent déclamatoire ou défensive, mieux connaître et exposer les points de vue différents des leurs. Cela contribuera à faire évoluer certains pays, à l'origine plutôt réservés, vers une attitude plus constructive.
• Installer, au sein même du site de la conférence au Bourget, la « société civile » et ses ONG, les laisser s’exprimer dans le lieu de la conférence, alors qu’elles avaient été auparavant, la plupart du temps, maintenues à distance respectable du siège de la conférence. Chaque chef de délégation, pour rejoindre la salle de conférence ou les bureaux de sa délégation, devait traverser un vaste espace dans lequel il pouvait, et souvent devait, rencontrer des associations, des journalistes, des militants, etc. Les ONG purent ainsi peser sur la négociation sans y participer, et elles l’ont fait toujours dans le sens d’un accord aussi favorable que possible. Ne pas confiner ce monde associatif loin de la négociation et autres « choses sérieuses », s’est révélé être une initiative fructueuse.
• Nommer en janvier 2015 des ambassadeurs « représentants spéciaux » - un par continent - chargés d’aller voir chacun des États-membres de la COP pour mieux comprendre ses attentes ou ses réserves. Charger de ce travail les ambassadeurs en place aurait abouti à envoyer un message selon lequel la COP21 appartenait au monde des affaires courantes, ce que les Américains appellent « business as usual » ; au contraire, un représentant spécial envoyé pour rencontrer les responsables politiques - et, quand c’est possible, les oppositions, les universités, la presse, les grandes municipalités, les organisations patronales et syndicales, etc. - manifestait par sa présence l’importance particulière donnée par la France à cette conférence, et sa volonté d'entendre chaque pays, quelle que soit l'importance de sa population et de son poids politique.

Ainsi, au début de décembre 2015, presque chaque pays avait reçu une visite française de haut niveau (les pays les plus difficiles ou les plus importants étant directement traités par le président de la République, le Premier ministre ou le ministre des Affaires étrangères). La présidence de la CCNUCC avait pu, de cette manière, être clairement avertie des espérances ou des réticences des uns et des autres, et alertée sur les possibles difficultés que tel pays était susceptible de présenter.

Un accord obtenu sur le fil

Le 30 novembre, en présence du secrétaire général des Nations unies, la France recevait du Pérou, organisateur de la COP20, la présidence de la CCNUCC, confiée au ministre français des Affaires étrangères. La longue et pénible négociation qui s’ouvre alors a porté, sans surprise, essentiellement sur deux thèmes étroitement liés : la définition de l’objectif recherché, et la répartition des efforts pour y parvenir. L’accord se fit finalement sur ces deux points : contenir « l’élévation de la température moyenne de la planète nettement en dessous de 2°C par rapport aux niveaux préindustriels, en poursuivant l’action menée pour limiter l’élévation de la température à 1,5°C par rapport aux niveaux préindustriels », et engager les pays développés à mobiliser des financements en faveur du climat (le plancher de 100 milliards de dollars par an entre 2020 et 2025 a été atteint en 2022). Selon les règles en vigueur, ce texte devait être nécessairement adopté par consensus, c’est-à-dire sans aucune opposition ; or, tout le travail des diplomates français et onusiens faillit s’effondrer au dernier jour de cette épuisante quinzaine, en raison de l’opposition des États-Unis à un unique mot de l’accord présenté comme final par la France, puis du maintien de l’hostilité d’un seul pays, le Nicaragua - ce dernier utilisant l’intervention nord-américaine sur le texte convenu pour demander une rédaction plus ferme sur l’objectif de 1,5°C et non de 2°C.

Shall ou should ? « Les pays développés doivent (shall) continuer à être en première ligne pour mener à bien des plans nationaux de réduction d’émissions de gaz à effet de serre », était-il écrit dans la version présentée comme finale par la présidence française dans la nuit du 11 au 12 décembre. Inacceptable pour la délégation des États-Unis, qui exigeait de remplacer « doivent continuer » (shall) par « devraient continuer » (should). Dirigée par le secrétaire d’État John Kerry, cette délégation rejetait avec fermeté une rédaction qui l’obligerait à présenter le texte au vote du Congrès, dominé par des parlementaires du Parti républicain souvent climatosceptiques. Face à cette rigidité nord-américaine, la présidence française a plaidé l’erreur nocturne de secrétariat, et remplacé « doivent » par « devraient », et donc « shall » par « should », en dépit des réserves d’une grande partie des pays du Sud. C’était la condition pour éviter une situation identique à celle créée par le refus par le Sénat nord-américain, en 1920, de ratifier le traité de Versailles de 1919 - ou, dans le domaine climatique, à la non-ratification du protocole de Kyoto, ce qui avait vidé le sens de cette tentative de réguler les émissions de gaz à effet de serre.

La réticence du Nicaragua, renforcée par cette tardive intervention des États-Unis, a été moins complexe à contourner : elle avait été envisagée comme probable depuis des mois, et les actions à mener, si cette opposition se confirmait, avaient été prévues par la diplomatie française. Des interventions de haut niveau avaient permis d'obtenir l'accord final des autorités de Managua, qui semblent ne pas en avoir informé leur représentant. Laurent Fabius prononça donc les mots : « Je ne vois aucune opposition : l’accord est adopté », et son coup de marteau déclencha un instant d’une rare émotion aux Nations unies, un tonnerre d’applaudissements, parfois des larmes de joie, et une vague d’enthousiasme qui permit d’atténuer l’écho des propos qui suivirent. Car le ministre français offrit le micro, dès la fin des applaudissements, aux délégations qui souhaitaient commenter leur vote - et d’abord au délégué nicaraguayen, qui regretta que la parole ne lui ait pas été donnée avant le vote pour déplorer que le texte n'offre pas plus de garanties sur l’objectif des 1,5°C. Un moment qui rafraîchit l’atmosphère, vite effacé par Laurent Fabius qui précisa que les remarques nicaraguayennes seraient intégrées à l’accord, avant de continuer à donner la parole aux autres délégations - lesquelles tenaient, elles, à exprimer leur enthousiasme.

C’est ainsi que, avec quelques heures de retard, l’accord de Paris fut adopté, avant d’entrer en vigueur le 4 novembre 2016 quand le secrétaire général des Nations unies eut reçu le nombre de ratifications exigé. L'absence de tout mécanisme de sanctions a suscité un débat légitime sur le caractère trop peu contraignant de ce texte et ses effets concrets sur le réchauffement climatique ; mais il reste que cet accord demeure le cadre légal au sein duquel est conduite depuis 2016 la lutte contre le réchauffement climatique ; l’« accord de Paris » reste probablement le succès le plus marquant de la diplomatie française, depuis l’opposition de la France à la guerre en Irak et jusqu’à aujourd’hui.